Zakon o urejanju prostora

če odmislimo procesne določbe ZUreP ter formalizirano delitev prostorskih sestavin planov na dolgoročne in srednjeročne, kar je posledica bivšega sistema družbenega planiranja, so ostale določbe ZUreP še vedno dokaj aktualne in relativno sodobne. Temeljna načela urejanja prostora iz tega zakona in načelo, da so prostorske sestavine dolgoročnih in srednjeročnih družbenih planov (v nadaljevanju: prostorski plan) mesto usklajevanja različnih

interesov v prostoru, še danes veljajo. Nekatere zakonske rešitve pa so se v praktičnem izvajanju izkazale za neprimerne ali pa večne sledijo novim spoznanjem in potrebam, ki so nastale s spremembo družbenega sistema, predvsem pa:

Z ukinitvijo družbenega planiranja so določbe ZUreP glede srednjeročnega prostorskega planiranja postale nelogične oziroma brezpredmetne, vendar pa ostaja vsebina prostorskih sestavin srednjeročnih družbenih planov še naprej v veljavi. Ta vsebina je za državni prostorski plan prepodrobna, saj je bil državni prostorski plan zamišljen kot strateški dokument za urejanje prostora, ki konkretneje določa le izhodišča za načrtovanje državnih prostorskih ureditev ter nekatere izrecno določene pogoje za prostorsko načrtovanje na lokalni ravni (predvsem zahteve v zvezi z zavarovanji dobrin). V skladu z veljavnim ZUreP pa sedanja državna prostorska plana določata sestavine in rešitve, ki so obvezna izhodišča za pripravo občinskih prostorskih planov, večino na parcelo natančno (obvezna izhodišča), kakor tudi območja državnih prostorskih ureditev, za katera se bodo pripravljali ustrezni izvedbeni načrti. Ob tako natančni določenosti pa podrobnejše načrtovanje državnih prostorskih ureditev pogosto zahteva spremembe planov vseh vrst skozi dolgotrajne in zamotane postopke.

Podobno je tudi s prevelikimi podrobnostmi, ki jih ZUreP določa za občinski "srednjeročni" prostorski plan, saj skoraj ni več primera, da ob pripravi in sprejemanju občinskih prostorskih izvedbenih načrtov (kolikor jih v občinah še sploh sprejemajo), ni potrebno predhodno spreminjati tudi občinskih prostorskih planov. Vzrok za dolgotrajnost priprave njihovih sprememb pa so tudi nejasna in nepopolna obvezna izhodišča posameznih sektorjev, ki tako niso vedno sposobna občinam dajati nedvoumnih usmeritev v zvezi s spremembami njihovih prostorskih aktov - hkrati pa je tudi eden izmed vzrokov za zavlačevanje postopka ugotavljanja usklajenosti teh sprememb z obveznimi izhodišči in tudi za njihovo uveljavljanje.

Veljavni ZUreP ne postavlja jasne ločnice med strateškimi usmeritvami, ki so neke vrste koncept oziroma strategija bodočega razvoja v prostoru in med pravnimi obvezami ki izhajajo iz planskih usmeritev. Prepletanje pravnih norm s strategijo prostorskega razvoja povzroča zmedo in negotovost pri izvajanju nalog, določenih s prostorskim planom, pri spreminjanju in dopolnjevanju posameznih njegovih segmentov pa ni jasno, ali gre za spremembe samega koncepta prostorskega razvoja ali le za izvedbeni detajl. S pogostim spreminjanjem tako zasnovanih planov se lahko zgodi, in marsikje je pripeljalo do tega, da je prostorski plan v celoti ali za določena območja oziroma v določenih sestavinah postal brez jasnega koncepta prostorskega razvoja in je lahko prišlo tudi do prevlade posameznega parcialnega interesa na račun usklajenega in vzdržnega razvoja v prostoru.

Ta ugotovitev je podobna kot za prostorske planske akte. PIN ima že po zakonu preveč elementov obveznih sestavin, ki niso nujni oziroma povzročajo dvom, kako naj se jih izpolni. Namen zakona je namreč, da določi predvsem è emu mora odgovoriti posamezni prostorski akt, kako pa le v toliko, da je omogočena primerljivost njegovih obveznih vsebin in kontrola njegove zakonitosti. Prevelika zakonska determiniranost vsebin in preveliko predpisovanje metod priprave prostorskega akta lahko vodi v formalno obsežen, vendar vsebinsko neustrezen, prazen dokument. Dokaz za to so sedanji PIN, ki se pripravljajo za neznanega investitorja, ki ob podrobnem formalnem predpisovanju ter hkratni vsebinski nedoločenosti povzročajo potrebo po stalnih zakonitih ali nezakonitih spremembah, hkrati pa odvračajo interesente za realizacijo tako določenih prostorskih ureditev. Stanje se občutno izboljša v primerih PIN za znanega investitorja, investicijo in znano "tehnologijo", ki sledijo točno določenim investicijskim nameram, seveda pod pogojem, da so skladni s politiko prostorskega razvoja in varovanja okolja, opredeljeno v ustreznih prostorskih in drugih razvojnih dokumentih države in občine.

Sicer so same določbe zakona, ki opredeljujejo vsebino PUP v glavnem primerne, vendar pa je njihova izvedba preko PUP, ob odsotnosti državnega prostorskega reda, ki bi določal operativna pravila prostorskega načrtovanja, preveč prepuščena prosti interpretaciji oziroma arbitriranju o dopustnosti ali nedopustnosti in pogojih v konkretnega poseganja v prostor. ZUreP oziroma prostorski plan namreč ne določata operativnih pravil za prostorsko načrtovanje, na katerih bi slonela priprava prostorskih izvedbenih aktov oziroma bi jih morali vgrajevati vanje, takega posebnega predpisa pa tudi nimamo. Zaradi prej opisanih težav, so občine v praksi pričele vedno manj urejati prostor s PIN in so namesto njih pričele pripravljati PUP, tudi takrat, ko bi se skladno z zakonom predvidene prostorske ureditve morale načrtovati s PIN.

Določbe PUP že po samem zakonu določajo le merila in pogoje možnim posegom v prostor. Ta merila se za določenega investitorja, za določeno investicijo in na določenem zemljišču konkretizirajo z lokacijsko dokumentacijo. Ob velikokrat meglenih in dvoumnih določbah občinskih PUP se je začel prostor dejansko urejati na podlagi lokacijskih dokumentacij, kar je postalo najbolj uporabljano orodje prostorskega načrtovanja. Tako stanje tudi pojasnjuje izjemno in na videz nelogično zavzemanje občin, da bi imele odločilen vpliv na vsebino lokacijskih dokumentacij. Načeloma pa se z lokacijsko dokumentacijo lahko le konkretizira, ne pa spreminja pogoje, določene v občinskih prostorskih aktih, včasih celo na račun javnih in skupnih koristi.

Tako kot prepodrobnost v vsebini PIN je tudi togost v njihovi pripravi vzrok za nepotrebna tveganja pri realizaciji investicijskih namer v prostoru. V postopku načrtovanja in pripravljanja investicije, ki je pogojena z dovoljenjem za poseg v prostor, je investitor izpostavljen velikim tveganjem v zvezi z vprašanjem ali se bo odločanje o posegu zaključilo pozitivno ali negativno. V veljavnem sistemu namreč investitor po zakonu nima posebnega vpliva na pripravo ustreznega prostorskega akta. Zakon ne omogoča, da bi potencialni investitor v okviru pogojev občinskega prostorskega plana, kljub javni podpori lokalne skupnosti in boljši alternativni rešitvi, nov predlog v razumnem roku uveljavil v prostorskem dokumentu in s tem omogočil investicijo. Zato se je ob splošni praksi urejanja prostora preko PUP z lokacijskimi dokumentacijami razširil deviantni pojav druge skrajnosti, in sicer, da se z lokacijskimi dokumentacijami oziroma posamičnimi dovoljenji pravno pokrijejo izrazito enostranske investicijske namere, ki ne le, da ne sodijo v konkretno okolje, temveč so često tudi na račun varovanja ustreznih dobrin in javnih koristi. Ker je lokacijska dokumentacija le neke vrste strokovna podlaga za odločanje o posegu v prostor v upravnem postopku in sta javnost ter širša stroka iz takega postopka izključena, skriva ta pojav velike nevarnosti za prikrito arbitriranje, samovoljo in izigravanja.

Zaradi vpetosti prostorskega načrtovanja v bivši planski sistem načrtovanja, ki ni priznaval ustreznih tržnih principov tudi na tem področju ter zaradi relativno enostavne uporabe prisilnih metod za "prenos zemljišč v družbeno lastnino", veljavni zakon tudi ne pozna določenih orodij za zagotovitev realizacije predvidenih prostorskih ureditev, ki so v razviti Evropi že tradicionalna. Predvsem je s tem mišljena predkupna pravica občine na zemljiščih poselitvenih območij, prostovoljna ali izglasovana komasacija zemljišč na območjih predvidenih prostorskih ureditev ter urbanistična pogodba med državo oziroma lokalno skupnostjo in potencialnim investitorjem nameravanih prostorskih ureditev. S slednjo se omogoča večja zasebna iniciativa za realizacijo načrtovanih prostorskih ureditev ob investitorjevih koristih tudi v javno korist. Slovenski pravni red tudi ne pozna zajemanja deleža ekstra profitov, ki nastanejo s porastom cene zemljišč zaradi uveljavitve prostorskega akta (iz nezazidljivega v zazidljivo). Taka normativna ureditev sicer ne sodi v obravnavani zakon, ima pa lahko velik vpliv na načrtno usmerjanje poselitve, zato bo moralo svoje mesto dobiti v davčnih predpisih.

Veljavna ureditev tega področja predvideva dvostopenjski postopek dovoljevanja oziroma dve odločbi o posegu v prostor: lokacijsko in gradbeno dovoljenje. Zadnja sprememba zakona o graditvi objektov je sicer uvedla možnost združitve teh dveh postopkov v en postopek za izdajo enotnega dovoljenja za gradnjo, vendar z vso vsebino in zahtevami, ki izvirajo iz omenjenih dveh postopkov. Do sedaj veljavni zakon zahteva v primerih, ko se posamezno območje ureja s PUP še izdelavo lokacijske dokumentacije, kot strokovne podlago za lokacijsko oziroma enotno dovoljenje. Ker pa se, kot že rečeno, večina dovoljenj za posege v prostor izdaja na podlagi PUP, je zahteva po lokacijski dokumentaciji postala pravilo, s tem pa je postopek dovoljevanja posegov v prostor postal zamotan, razvlečen in drag. Omenjena dva postopka za isti poseg v prostor še dodatno zapletata možnost razumno hitre realizacije investicijske namere, saj omogočata dvakratno pritoževanje nanju - po oceni službe MOP, ki rešuje take pritožbe, se pritožniki v več kot 70% primerov pritožujejo na odločbo o gradbenem dovoljenju iz istega razloga, kot so se pritožili na lokacijsko dovoljenje, pa tam niso uspeli, v več kot 90% pritožb na enotno dovoljenje, pa se stranke pritožujejo na lokacijske pogoje. Sicer je pa tak dvojni postopek dovoljevanja posega v prostor, kot ga določa naša pravna ureditev, v Evropi neobičajen.

Izdajo dovoljenj za posege v prostor dodatno otežujejo tudi postopki pridobivanja (pre)številnih soglasij, ki jih posamezni zakoni predpisujejo v tem postopku. V vseh evropskih pravnih ureditvah je sicer omogočeno, da tisti, ki jim je država poverila skrb za določeni resurs, ali ki opravljajo določene zadeve v javno korist (javne gospodarske službe), lahko v postopku izdaje dovoljenj za posege v prostor postavljajo pogoje, ki temeljijo na njihovih zakonitih pravicah in s tem varujejo legitimne interese javnih koristi in javno dobro, vendar ne na način odločanja o dopustnosti ali nedopustnosti posega v prostor. O tem mora dati nedvoumen odgovor prostorski akt, pri pripravi prostorskega akta pa je itak treba spoštovati vse zakonsko predpisane omejitve in pogoje, ki jih določajo predpisi in drugi javni dokumenti omenjenih subjektov.če je stopnja varovanja teh interesov spoznana za izredno pomembno, potem je zaradi zaščite teh interesov v omenjenih evropskih ureditvah predvideno, da o tem izdajo posebno odločbo v posebnem postopku, sicer pa v soglasjih oziroma mnenjih postavljajo le pogoje za načrtovanje in izvedbo posega v prostor, ki imajo neposredno in nedvoumno podlago v njihovih konkretnih pravnih aktih. Potrebno pa je poudariti, da se je v praksi pojavila vrsta soglasij k dovoljenjem za poseg v prostor, ki nimajo zakonske podlage oziroma pogoji iz soglasij ne temeljijo na konkretnem pravnem aktu. Pri tem se pogosto navede le zakon, ki nalaga pridobitev določenega soglasja, ne pa tudi predpisa ali drugega pravnega akta, ki bi v konkretnem primeru omogočal določanje takih pogojev. Brez zakonske osnove se dogaja, da se z občinskimi prostorskimi akti dodatno predpisujejo razna soglasja, kakor tudi, da upravne enote, ne glede na specifičnost posega v prostor, nekritično zahtevajo

Soglasja od razno raznih subjektov (npr. tudi od sosedov),četudi nameravani poseg v prostor nima nikakršnega vpliva na njihove zakonite pravice in pravne koristi. S tem pa se širi prostor za uveljavljanje tim. šikanoznih zahtev in pogojev, ki nimajo nobene legitimne podlage, temveč so le odraz osebnega egoizma.

Sprememba Zakona o graditvi objektov iz leta 1984, je leta 1996 prinesla organizacijo Inženirske zbornice Slovenije. č lani te zbornice, organizirani v ustrezno sekcijo arhitektov, urbanistov in krajinskih arhitektov, so pooblaščeni tudi za opravljanje dejavnosti urbanističnega načrtovanja. To načrtovanje je bilo opredeljeno kot izdelovanje strokovnih podlag za prostorske plane, osnutkov prostorskih izvedbenih aktov in lokacijske dokumentacije, sami dokumenti pa v ZGO niso definirani, pač pa v Zakonu o urejanju prostora in Zakonu o urejanju naselij in drugih posegov v prostor. To samo po sebi ni problem, vendar pa izdelovalci teh gradiv niso nujno inženirji, saj pri izdelavi teh dokumentov nastopajo tudi drugi poklici (geografi, sociologi in podobno). Primerljivo v Evropi ni podobne zbornice, pač pa so te praviloma ločene na arhitekturno (urbanistično, krajinsko arhitekturno) in na inženirsko. Ta dva tipa zbornic imata različne pravilnike, različne aktivnosti in različen splošni profil. Pri harmonizaciji naše zakonodaje v okviru pridruževanja EU je smiselno to ureditev upoštevati, kar bo omogočalo tudi vključitev v ustrezna združenja. Vse večja razdrobljenost naših občin zahteva, da stroka nudi kvalitetno izdelane dokumente, ki imajo ustrezno tehnično pa tudi pravno naravo.

Zakon o stavbnih zemljiščih je bil leta 1997 temeljito prenovljen, vendar pa v delu, ki se nanaša na opremljanje stavbnih zemljišč, še vedno izhaja iz načela, da je za financiranje opremljanja izključno odgovorna lokalna skupnost in na tem področju ne priznava zasebne iniciative. Zakon ne predvideva primerov, ko ima fizična ali pravna oseba interes za izvedbo s prostorskim aktom predvidene prostorske ureditve, vendar tako zemljišče še ni opremljeno. Ker se praviloma lahko gradi le na opremljenem stavbnem zemljišču, mora potencialni Investitor čakati, kdaj bo lokalna skupnost zemljišče opremila. V praksi se v teh primerih sicer lokalna skupnost na tak ali drugačen način dogovori z investitorjem za udeležbo pri opremljanju zemljišč, vendar to pravno ni enotno regulirano. Spremembe zakona o stavbnih zemljiščih iz leta 1997 tudi niso bistveno posegle v postopek razlastitve. Ker pa je to eden najobčutlivejših posegov države v lastninsko pravico, zahteva to področje, ob novem ustavnem položaju privatne lastnine, natančnejšo pravno regulativo ter ustreznejše mesto v sistemu zakonov.

V dobrih desetih letih, kar se pripravlja novi zakon o urejanju prostora, je bila sprejeta vrsta zakonov, ki posredno posegajo na področje urejanja prostora. Nekatere dejavnosti so si z njimi skušale zagotoviti popolno suverenost v okviru svojega področja pri načrtovanju razvoja, torej tudi pri načrtovanju razvoja v prostoru na območjih, ki zadevajo njihov interes.Tako ločeno načrtovanje, ki ne upošteva sinergije in posledic posamičnih odločitev v zvezi z urejanjem prostora, ruši na eni strani integralnost varovanja naravnih dobrin in kulturnih vrednot, na drugi strani pa omogoča prevlado posameznih področnih interesov na račun uravnoteženosti razvojnih in varstvenih potreb ter drugih zahtev vzdržnega razvoja v prostoru. Zato je treba novi zakon o urejanju prostora še dosledneje temeljiti na načelu, da je prostorsko načrtovanje oziroma prostorski plan tisto mesto, kjer se usklajujejo razvojne potrebe z varstvenimi zahtevami ter drugi interesi v prostoru. Nesistemsko ter parcialno varovanje resursov in nekritično podrejanje varovalnih zahtev "razvojnim" interesov in obratno, je tudi eden izmed vzrokov za neracionalen razvoj poselitve. Temu so še pripomogle nedomišljene odškodnine za spremembo rabe resursa (npr. odškodnina za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča), ki ob varovalnih namenih niso hkrati spodbujale smotrnejše urbanizacije. Ta urbanizacija se je razvila v razdrobljeno strukturo poselitve oziroma naselij, ki jih bo težko in drago opremljati z ekološko nujno komunalno infrastrukturo, ki jih zahteva vrsta direktiv EU.

Povzeto po predlogu Zakona o urejanju prostora